尽管一直为国家金融和金融监管所重视,但仍然地处于弱势境地的局面并未得到根本改善。原因之一在于国家法律监管和扶持在落地实施进程中始终受到诸多因素的制约与掣肘,因此,重新审视和检讨法律监管仍然必要。

　　现行银行业监管法律制度供给缺陷

　　虽然我国许多研究者非常关注银行业监管法制的建设,但大多是泛泛提出“加强法律、法规的制定”原则性学术建议,缺乏对现行立法制度性缺陷的深入探究。笔者认为,现行银行业监管法律制度供给存在如下缺陷:

　　(一)发展定位摇摆导致监管立法理念的不稳定。综观这些年来的改革,存量改革与增量改革并存,但都是以政府主导为主,使得体制的变迁具有强制性、外生性,没有充分考虑赖以生存的经济基础,因此,我国改革从一开始就埋下了隐患。在这样先天不良基础上建立起来银行业的监管,极易陷入“低效率陷阱”。

　　细察我国体制变迁历程,我国机构始终处于一种“时建时撤、复建又复撤;时收时放、复放又复收;时合时分、复分又复合”的状态。由此,一直依附于体制变迁的银行业监管法律,也总是表现出“忽东忽西、忽左忽右”的反复调整。正是由于国家对发展的定位和宗旨的摇摆,对发展认识的不确定和不明晰导致了我国监管立法理念的不稳定。

　　(二)自上而下的制度变迁导致监管立法具有滞后性。当前,改革严重滞后于城市金融。加之我国政府对以垂直管理为主、对经济以水平管理为主的特征,共同决定了我国制度变迁相对独立于、滞后于整个经济的制度变迁。我国银行业监管法律制度的变迁也就明显滞后于经济的发展,银行业的监管法律往往是经济体制改革倒逼的结果。

　　这样滞后的监管法律制度设计,导致实践中出现悖论:一方面供给的缺口较大,甚至有些地区存在金融服务空白,信贷难的局面长期得不到有效解决,极大地影响了收入提升和经济的可持续发展;而另一方面,我国城乡民间资本却极为充裕,他们对行业的投资热情高涨,但由于监管准入门槛设定不合理,民间资本缺少正规的投资渠道,资金大量流向地下钱庄等非正规金融机构,甚至演变为高利贷、非法集资等。这不但不利于金融监管,更严重冲击着秩序,影响社会稳定。

　　(三)监管法律供给与需求存在失衡。政府是金融制度的主要供给者,监管措施体现政府对作出安排,它从满足政府的需求出发,却忽视了的整体需求。实践中,我国新的组织不断产生,同类机构的数量也不断增加。但其支农功能的发挥却不尽如人意,这种局面的产生与我国银行业监管法律制度的供给与制度的需求之间存在失衡有一定关系。

　　首先,监管制度的供给存在缺位。在贫困地区,为了满足农户的金融需求,性金融应当发挥主要作用,但我国至今没有性银行的专门立法,也没有合作金融法的专门立法。在银行业监管的许多方面处于立法空白状态,导致某些银行业金融机构法律地位不明,功能作用不清,很难进行有效监管。

　　其次,监管制度的供给存在越位与错位。目前,银行业金融机构监管责任由银监会和地方政府共同担当。长期以来,监管机关的职责范围不断拓展、任务内容不断增多,本应由其他组织和机构承担的法定监督职责,也被转移到监管机关,形成了诸多越位错位问题。以新型机构为例,监管这些机构的法律基本照搬了商业银行的规定,合规性监管和风险监管原则也比照城市金融监管体系设计,而没有采取针对不同地区、不同类型机构的特点、规模以及管理水平运用不同的监管手段和方法,这显然会减损监管的实效。

　　(四)银行业监管立法体制不顺畅。我国《立法法》第八条规定金融的基本制度只能制定法律。但是综观目前我国银行业监管法律,还没有一部由全国人大及其常委会通过的正式立法,反而大量充斥的是银监会办公厅等职能机构制定的通知、命令等,这些文件大多是应急、暂时性的,其内容大多是对某一机构的功能、性质、业务范围进行反复调整。虽然短期内这些通知、命令可以起到稳定金融的效果,但从长远来看,它们全局性考虑不足,甚至会削弱、扭曲经济工具的作用。已经颁布生效的法律规范大多效力位阶过低、规定过于简单,缺乏可操作性,甚至自相矛盾,使得法律制度应有的权威性和严肃性体现不足。这种不顺畅的监管立法体制,使得我国银行业金融机构的生存面临较大的风险。

　　完善我国银行业监管法律供给的建议

　　法律上没有明确的界定与保障,机构在实际经营过程中有可能出现短视行为,或出现不规范的经营,或突击、或恶意竞争。因此,要保持的长治久安,必须从法律层面上完善银行业的监管。

　　(一)明确服务“三农”的立法宗旨。没有的牢固基础,就不可能有我们国家的自立;没有的积累和支持,就不可能有我国工业的发展;没有的稳定和进步,就不可能有整个社会的稳定和全面进步,就没有的现代化。我国是我国经济的重要组成部分,其不论怎样进行改革,终极目标只能是发挥支农作用,否则就不能称之为“”金融。监管的立法宗旨和城市金融监有相同之处,但也有许多不同之处。当前,在监管立法中,必须确立发展,服务“三农”的立法宗旨,这是一种主要目标,其他目标要以此为核心。

　　(二)明确对银行业机构实行差别监管。反思过去的改革,政府抱定了以城市金融覆盖、以城市模式复制的固有思想,忽视了和的特点,忽视了银行业金融机构存在组织架构和所有权、经营业务、风险程度等方面的差异。此外,我国银行业还存在监管资源有限、监管能力不足的客观情况。因此,笔者认为监管机构不应把太多注意力放在一套力图“普遍适用”的指标体系上,需要法律上确立“差别监管”的基本原则。

　　差别监管是指银行监管当局根据银行业金融机构公司治理结构、内部控制程度、风险状况、业务特性、规模大小等各个方面的差异,对不同的银行机构和经营业务实施不同的监管,其实质是根据银行业金融机构风险程度,对其准入、生存发展、退出的全部过程采取具有针对性的监管措施,以实现监管资源的有效配置。差别监管不仅体现在结构上,还体现在区域性差别监管,更要在不同的机构上体现差别监管。

　　(三)尽快建立健全银行业监管法律体系。由于存在监管立法真空抑或监管立法滞后,使得现有的各银行业金融机构之间法律属性不明、职责不清。虽体制屡经变革,但资金短缺、贷款难的问题并未真正缓解,立法亟待完善:

　　第一,尽快进行性金融、合作性金融的基本立法。只有健全完善的监管立法,才能保障性、合作性、商业性金融机构的改革朝着法制化和规范化的方向发展。因此,我们应当加快立法进度,尽快逐一构建《中国发展银行法》、《合作金融法》等基本法律,只有这样才能对性金融、商业性金融、合作性金融等作出明确法律界定和规范,保证其服务三农功能的有效发挥。

　　第二,尽快健全完善现有的监管法律制度。我们应当尽快健全完善现有的监管法律制度,特别是有关监管法律关系主体的规定,制定出与之相适应的具体实施细则,强化其可操作性,兼顾时效性与前瞻性,同时要对有关法律制度加以清理,尤其是对不适应经济环境的条款及时进行废除。